Uso de precatórios para compensação tributária

Atualizado em 13 de janeiro de 2023 por washington

Sabia que é possível utilizar precatórios para compensação tributária de débitos inscritos em dívida ativa e/ou parcelados? A compensação está prevista no art. 368 e seguintes do Código Civil e ocorre quando duas pessoas são credoras e devedoras ao mesmo tempo. Desse modo, as obrigações se extinguem até o momento de se compensarem.

Para compensar os débitos, a dívida deve ser líquida, vencida e fungível. Ou seja, é necessário que possa ser substituída por outra de mesma espécie, qualidade e quantidade — como o dinheiro, por exemplo.

 Neste artigo, vamos nos aprofundar no tema para que você possa entender melhor como a compensação funciona na prática. Boa leitura!

EC n. 62/2009 e ADI n. 4.425/DF

Com a promulgação da Emenda Constitucional n. 62/2009, passou-se a permitir, a título de compensação, o abatimento dos créditos em precatórios com débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa.

Todavia, em julgamento realizado em 14 de março de 2013, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.425/DF, foi declarada a inconstitucionalidade parcial da EC n. 62/2009. Entre outras discussões estava o § 9º do art. 100 da Constituição de 1988 que previa a compensação automática dos precatórios.

Como justificativa para a inconstitucionalidade da compensação unilateral promovida pela entidade política devedora, e operada pelo presidente do tribunal onde se processava o pagamento do precatório, argumentou-se que tal previsão:

• Consistia em embaraço à efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV);
• Desrespeitava a coisa julgada material (CF, art. 5º, XXXVI);
• Vulnerava a Separação dos Poderes (CF, art. 2º);
• Ofendia a isonomia entre o poder público e o particular (CF, art. 5º, caput), cânone essencial do Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, caput).

Julgamento do STF

Antes disso, o Supremo Tribunal Federal (STF), na ADI n. 3.453-7, já havia declarado inconstitucional o art. 19 da Lei n. 11.033/2004, pois este condicionava o levantamento ou a autorização para depósito em conta bancária de valores decorrentes de precatório judicial a apresentação ao juízo de: (i) certidão negativa de tributos federais, estaduais, municipais; e (ii) certidão de regularidade para com a Seguridade Social, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS e a Dívida Ativa da União, depois de ouvida a Fazenda Pública.

Tais decisões do STF têm como fundamento, entre outros, a Súmula n. 70: “é inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo”. Já a Súmula n. 323 diz que “é inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”. Ambas dizem respeito à utilização desproporcional da força estatal para cobrança de tributos, bem como na compensação unilateral.

Para os ministros, a Fazenda Pública possui inúmeros mecanismos para resguardar seus créditos. Por isso, não precisam embaraçar a atividade econômica do contribuinte inadimplente, nem prejudicar o recebimento de seus créditos.

Após o julgamento da ADI n. 4.425/DF, a questão passou ao Plenário da Corte Suprema com o intuito de delimitar o alcance da decisão proferida, nos termos do art. 27 da Lei n. 9.868/1999.

Modulação dos efeitos da decisão

Para quem não tem familiaridade com o Direito, esse é o artigo que trata da modulação dos efeitos da decisão. Isto é, quando o STF declara inconstitucional qualquer de lei ou ato normativo, poderá restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade ou decidir que ela só terá eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou outro momento. Para isso, é preciso que haja excepcional interesse social ou algum motivo relacionado à segurança jurídica das decisões.

No caso da ADI n. 4.425/DF, em Sessão Plenária do dia 25 de março de 2015, a Suprema Corte procedeu à modulação dos efeitos da decisão. E decidiu que a compensação dos precatórios poderia valer até o final do exercício de 2020. Após essa data, o instituto deveria respeitar o art. 100 da Constituição.

Outro ponto importante é que o tributo a passar por compensação seria apenas aquele inscrito em dívida ativa até 25 de março de 2015. Para isso, poderiam ser utilizados precatórios próprios ou adquiridos de terceiro por cessão de crédito — por instrumento público ou particular, revestido de formalidades legais.

Emendas n. 94/2016 e n. 99/2017

Após a modulação dos efeitos da decisão proferida na ADI n. 4.425/DF, foram promulgadas duas Emendas Constitucionais para possibilitar a compensação tributária com precatórios.

A primeira foi a EC n. 94/2016, que incluiu o art. 105 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Seu objetivo era facultar aos credores de precatórios, próprios ou de terceiros, a compensação com débitos de natureza tributária ou de outra natureza que, até 25 de março de 2015, tenham sido inscritos em dívida ativa. Valia para estados, Distrito Federal ou municípios, levando em conta os requisitos definidos em lei própria do ente federado.

A principal inovação da EC n. 99/2017 sobre a compensação dizia respeito ao prazo para que os órgãos editassem suas leis. Então, a partir de 1º de janeiro de 2018 passou a valer o prazo de 120 dias para que os estados, o Distrito Federal e os municípios tomassem alguma providência. Se os entes federados não respeitassem o limite previsto, os credores de precatórios teriam autorização para exercer seu direito independentemente da norma regulamentadora.

No entanto, atualmente, para poder exercer o direito de compensação com entes federados que não têm leis próprias, é preciso ajuizar uma demanda. Geralmente, opta-se pelo mandado de segurança por se tratar de um direito líquido e certo.

Uso de precatórios para compensação tributária

Primeiramente, é fundamental salientar que a Emenda Constitucional n. 113, de 08 de dezembro de 2021, alterou o art. 100, § 11 da Constituição de 1988 e trouxe diversas inovações.

Entre alterações e inclusões de dispositivos, expandiu-se o alcance do uso de precatórios e créditos judiciais para a quitação de débitos tributários. Nos termos do inciso I do § 11, a autorização contempla débitos parcelados ou inscritos em dívida ativa do ente federativo devedor. Inclui ainda débitos em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e fundacional do mesmo ente.

Trata-se de um direito subjetivo público que se concede aos credores de precatórios para aplicar a norma constitucional em seu favor. De acordo com o caput do § 11, a regra é autoaplicável para a União e depende, para produção de seus efeitos jurídicos, da edição de lei própria para outros entes federativos devedores.

Ou seja, podemos dizer que é uma norma de eficácia contida para a União e de eficácia limitada para estados e municípios, já que se faz necessária a edição de lei específica regulamentando o tema.

Compensação tributária em São Paulo

No caso do estado de São Paulo, por exemplo, a Resolução PGE n. 012, de 2 de maio de 2018, disciplina os procedimentos para a compensação de créditos em precatórios com débitos inscritos na dívida ativa, nos termos da Emenda Constitucional n. 99/2017. Conforme o art. 1º, a partir da solicitação dos credores interessados, a Procuradoria-Geral do Estado (PGE) conduzirá a compensação de seus créditos em precatórios — com os débitos tributários ou de outra natureza, inscritos na dívida ativa até 25 de março de 2015.

Tal norma ainda não passou por atualização, o que prejudica vários credores de precatórios e devedores de São Paulo que têm interesse em utilizar esses créditos para compensar seus débitos. Como o débito deve estar inscrito em dívida ativa até 25 de março de 2015, apenas devedores antigos têm acesso ao benefício.

Requisitos da Resolução PGE

O interessado na compensação tributária com precatórios deve ser o titular do crédito de valor certo, líquido e exigível. Além disso, não pode haver impugnação, nem pendência de recurso ou defesa, e deve decorrer de processo judicial tramitando regularmente. A Resolução ainda conceitua os credores de precatórios como:

• Conjunto dos credores: precatórios expedidos por valor global, sem a determinação do quinhão de cada um, caso em que só em conjunto poderão propor acordo;
• Credor individual: precatórios expedidos em favor de mais de um credor, com a determinação do quinhão de cada um, caso em que cada credor será considerado detentor de seu quinhão;
• Sucessores: qualquer título, desde que comprovada a substituição de parte na execução de origem do precatório e que não exista impugnação, nem pendência de recurso ou defesa; e
• Advogado: atribuição de honorários sucumbenciais e eventuais honorários contratuais destacados do crédito da parte por ele representada.

Procedimentos para compensar tributos

Para efetivar a compensação, o crédito em precatório e o débito inscrito na dívida ativa devem passar por atualização até a data da formalização do requerimento à Procuradoria-Geral do Estado.

Assim, quanto ao precatório, serão deduzidas as contribuições, bem como os impostos incidentes sobre a operação, a partir de cálculo do Sistema Único de Controle de Precatórios da PGE. Em relação ao débito, a PGE faz os cálculos seguindo critérios do Sistema da Dívida Ativa (SDA) e levando em conta os respectivos honorários advocatícios e demais consectários legais.

O requerimento de habilitação de crédito passa pela Assessoria de Precatórios do Gabinete da PGE. Esta, em até 30 dias, prorrogáveis em caso de necessidade de diligências para instrução do processo, examinará e opinará sobre sua regularidade formal e material.

Após concluir a instrução do processo, a proposta chega ao procurador-geral adjunto, que autorizará ou não a habilitação do crédito. A decisão será publicada no Diário Oficial do Estado e deve ser fundamentada com os dados de identificação do crédito habilitado, da parte interessada, do precatório objeto do acordo e do processo judicial de origem. Depois, se concedida a autorização, o interessado deverá requerer a compensação no site Dívida Ativa da PGE.

Por fim, os acordos celebrados chegam ao tribunal que expediu o precatório para conhecimento e baixa da obrigação no montante compensado. Posteriormente, quando for o caso, será extinta a execução de origem do precatório.

PORTARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL 

A Portaria RFB n. 208, de 11 de agosto de 2022, regulamenta a transação de créditos tributários sob administração da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil com o objetivo de:

• Viabilizar a superação da situação transitória de crise econômico-financeira do contribuinte, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora e do emprego dos trabalhadores, promovendo, assim, a preservação da empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica;
• Assegurar fonte sustentável de recursos para a execução de políticas públicas;
• Garantir que a cobrança dos créditos tributários traga equilíbrio aos interesses da União e dos contribuintes;
• Assegurar que a cobrança dos créditos tributários seja realizada de forma menos gravosa para União e contribuintes; e
• Proporcionar aos contribuintes em dificuldades financeiras nova chance para retomada do cumprimento voluntário das obrigações tributárias.

Levando em consideração o procedimento previsto na Portaria, a RFB, a seu exclusivo critério, possibilitará o uso de créditos líquidos e certos do contribuinte em desfavor da União. Tais créditos devem ser reconhecidos em decisão transitada em julgado ou consubstanciados em precatórios federais próprios ou de terceiros, para fins de amortização ou liquidação de saldo devedor transacionado.

Requisitos da Portaria

O sujeito passivo da obrigação tributária poderá transacionar créditos tributários mediante adesão à proposta da RFB publicada em edital no seu site. Nessa hipótese, ao aderir à proposta, o devedor deverá autorizar a compensação — no momento da efetiva disponibilização financeira – de valores relativos a precatórios federais de que seja credor. Para isso, deverá:

I – Ter formalizado a transação, por adesão ou individual, inclusive liquidando eventual entrada mínima nos casos em que exigida como condição para adesão;

II – Ceder fiduciariamente o direito creditório à União, representada pela RFB, por meio de Escritura Pública lavrada no Registro de Títulos e Documentos;

III – Apresentar cópia da petição, devidamente protocolada no processo originário do crédito, informando sua cessão fiduciária à União mediante Escritura Pública, com pedido para que o juiz:

• insira a União, representada pela RFB, como beneficiária do ofício requisitório, caso ainda não elaborado pelo juízo da execução do crédito;
• comunique a cessão fiduciária ao tribunal para que, quando do depósito, coloque os valores à sua disposição, com o objetivo de liberar o crédito diretamente em favor da União, representada pela RFB, caso já apresentado o ofício requisitório.

IV – Apresentar cópia da decisão que deferiu os pedidos formulados nos termos do inciso III, bem como do ofício requisitório ou da comunicação ao tribunal, quando for o caso;

V – Apresentar certidão de objeto e pé do processo originário do crédito, atestando, no caso de precatório próprio, que não houve cessão do crédito a terceiros e, no caso de precatórios de terceiros, que o devedor é o único beneficiário;

VI – Concordar com o pagamento de eventual saldo devedor remanescente, quando o valor depositado não for suficiente para liquidação integral do saldo devedor transacionado, corrigido até a data do efetivo pagamento.

Proposta de transação individual

Poderão propor ou receber proposta de transação individual:

• Os contribuintes que possuam débitos objeto de contencioso administrativo fiscal com valor superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); e
• Os devedores falidos, em recuperação judicial ou extrajudicial, em liquidação judicial ou extrajudicial ou em intervenção extrajudicial poderão propor ou receber proposta de transação individual.

Nesse caso, não será necessário aguardar proposta de transação formulada pela RFB, nos termos do respectivo edital, para pleitear o uso dos precatórios na compensação tributária.

Após a proposta individual ou inscrição no edital, será averiguada a situação dos ativos. Se o valor dos créditos ou dos precatórios cedidos fiduciariamente à União não for suficiente para liquidar de forma integral o saldo devedor transacionado, o contribuinte deverá continuar o pagamento das parcelas que serão recalculadas em função do saldo devedor remanescente. Por outro lado, se houver saldo remanescente do precatório depositado, os valores poderão ser devolvidos ao devedor-cedente.

Decreto regulamentador federal

O Decreto n. 11.249, publicado no Diário Oficial da União em 10 de novembro de 2022, é outra norma recente que veio para regulamentar o tema. Embora já presente na Constituição de 1988, o Presidente da República Jair Bolsonaro, acompanhado do ministro Paulo Guedes e do Advogado Geral da União Bruno Bianco Leal, editaram esse decreto a fim de dar maior segurança jurídica para as operações.

De acordo com o Decreto, é possível aproveitar créditos líquidos e certos que originalmente lhe são próprios ou adquiridos de terceiros. Ou seja, o titular (originário ou por cessão) pode utilizar os precatórios para quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida ativa da União, inclusive em transação resolutiva de litígio. Subsidiariamente, utilizar para quitar débitos com autarquias e fundações federais, desde que haja o reconhecimento da União, suas autarquias e fundações públicas, por intermédio da Advocacia-Geral da União.

É importante lembrar que a oferta de precatórios para compensação tributária não autoriza o levantamento, total ou parcial, de depósito vinculado aos ativos. Além disso, a oferta de créditos será requerida pelo credor e pressupõe a apresentação de documentação comprobatória ao órgão ou à entidade detentora do ativo que o credor pretende liquidar.

Portaria da AGU

A Portaria normativa AGU n. 73, de 12 de dezembro de 2022, dispõe sobre os requisitos formais, a documentação necessária e o procedimento a ser observado pelos órgãos da Advocacia-Geral da União e pela administração pública direta, autárquica e fundacional para uso dos precatórios.

Nos termos da Portaria, créditos líquidos são aqueles cujo valor do objeto da relação jurídica obrigacional é incontroverso. Já os créditos certos são aqueles definidos por decisão judicial transitada em julgado cujos elementos da relação jurídica obrigacional estão evidenciados com exatidão. Ou seja, que no momento da análise, não se mostra passível de rescisão, nem sujeita ao reconhecimento de inexigibilidade da obrigação em sede de impugnação ao cumprimento de sentença.

Tal definição se assemelha à de crédito reconhecido por decisão judicial transitada em julgado. Nesse caso, a existência e o valor foram objeto de decisão judicial imutável e indiscutível, inclusive em embargos à execução, não mais sujeita a recurso.

Conforme consta no Decreto n. 11.249/2022, a oferta de créditos disciplinada nesta Portaria Normativa não autoriza o levantamento, total ou parcial, de depósito vinculado aos ativos compensados.

Documentação necessária

O credor interessado em utilizar precatórios para compensar débitos parcelados ou inscritos em dívida ativa da União, de acordo com o art. 4º da Portaria normativa AGU n. 73/2022, deve solicitar a liquidação de débitos. O requerimento deve ser enviado preferencialmente por meio eletrônico ao órgão ou à entidade detentora do ativo. Além disso, deve apresentar, no mínimo, as seguintes informações e documentos:

I – Qualificação completa;

II – Manifestação expressa de que pretende utilizar créditos líquidos e certos, para os fins previstos no art. 100, § 11, da Constituição Federal;

III – Indicação dos créditos que pretende utilizar, discriminando a titularidade, inclusive originária, e referindo o valor originário e o valor, total ou parcial, líquido disponível;

IV – Indicação pormenorizada do bem ou direito ou débitos que pretende adquirir, amortizar ou liquidar;

V – Certidão válida, emitida pelo tribunal competente com as características cadastrais do crédito de que dispõe, tais como titularidade, origem, natureza, valor originário, valor líquido disponível atualizado e o número do precatório ou do ofício requisitório;

VI – Procuração expedida pelo credor com plenos poderes, especialmente receber, renunciar, transigir e dar quitação;

VII – Certidão emitida pelo juízo de origem do precatório, indicando que não há quaisquer ônus sobre o crédito, tais como penhora ou qualquer outro ato de constrição ou bloqueio judicial.

Caso o crédito a ser utilizado seja de um terceiro, admite-se a apresentação da documentação indicada referente ao titular do precatório, ou seja, do credor originário. No entanto, deve ser acompanhada de escritura pública de promessa de compra e venda em favor do ofertante. Se a proposta for aceita, em até 30 dias prorrogáveis por igual período, o ofertante deverá apresentar as informações e os documentos necessários. Isso comprovará a titularidade do crédito em seu nome, sob pena de ineficácia do crédito ofertado.

Encontro de contas

A utilização dos créditos líquidos e certos de que trata o Decreto n. 11.249/2022 será feita por meio do encontro de contas. Isto é, será verificado o crédito a ser utilizado com o montante do débito a ser compensado. O objetivo é garantir a precisão das informações financeiras da União e detectar qualquer erro ou desvio. Então, é dever da administração pública federal direta, autárquica e fundacional prezar pela fidedignidade das informações nos relatórios contábeis e fiscais apresentados pela União.

Aliás, vale ressaltar que a possibilidade da utilização dos precatórios se trata de uma faculdade — e não um dever. Na compensação tributária com a administração pública, o crédito com base em precatório funciona como se fosse uma moeda.

Mesmo assim, o Advogado Geral da União disporá sobre os requisitos formais, a documentação necessária e os procedimentos a serem observados. Poderá, também, requerer garantias aptas a proteger o estado contra possíveis riscos decorrentes de medida judicial propensa à desconstituição do título judicial ou do precatório.

Postura do CNJ após as alterações constitucionais

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) visa aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário brasileiro. No que tange os precatórios, cumpre uma importante função administrativa e regulamentar, sendo a Resolução CNJ n. 303, de 18 de dezembro de 2019, a norma em vigor mais relevante sobre o tema.

A Resolução CNJ n. 482, de 19 de dezembro de 2022, incluiu o art. 45-A à Resolução CNJ n. 303/2019 para adequá-la à alteração constitucional que veio com a EC n. 113/2021. Seus dispositivos vão além dos apresentados no Decreto n. 11.249/2022 e na Portaria Normativa AGU n. 73. Dentre outros, aprofundam em questões inerentes à quitação débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida ativa do ente federativo devedor, inclusive em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e fundacional do mesmo ente devedor.

Projeções da nova resolução

A Resolução CNJ n. 482/2022 prevê que o uso de precatórios na compensação tributária não constitui pagamento para fins de ordem cronológica. Além disso, informa que o seu aproveitamento não depende do regime de pagamento ao qual o precatório se submete, desde que ocorra no âmbito do Poder Executivo e se limite ao valor líquido disponível.

Com o intuito de atender aos anseios do constituinte derivado reformador, o art. 46-A e seus 13 parágrafos incluídos à Resolução CNJ n. 303/2019 trazem outros dispositivos relevantes ao microssistema de precatórios. E, assim, regulamentam sua utilização em diversos fins.

Entre eles, preceitua que o beneficiário deve solicitar ao tribunal a Certidão do Valor Líquido Disponível (CVLD). Ela, então, será expedida de forma padronizada, contendo todos os dados necessários para a completa identificação do crédito, do precatório e de seu beneficiário. Além disso, aduz que deverá ocorrer o bloqueio total do precatório no seu prazo de validade, sem retirá-lo da ordem cronológica.

Também é possível efetuar o provisionamento dos valores requisitados quando chegar o momento de seu pagamento. Desse modo, durante o prazo de 60 dias e 90 dias — validade mínima e máxima de uma CVLD — não podem ser efetivados os registros de cessão, de penhora ou de qualquer ato que altere o valor certificado.

Assim, a compensação tributária será operacionalizada no momento em que admitida a sua utilização, conforme regulamentação do Poder Executivo. Nos termos do art. 36 da Lei n. 12.431/2011, a compensação ficará sob condição resolutória de ulterior disponibilização financeira do recurso pelo respectivo tribunal. O limite para que isso ocorra se estende até o momento originalmente previsto para o pagamento do precatório.

Valor do precatório em uma compensação tributária

O valor líquido do precatório, para fins de compensação tributária, corresponde ao que ainda não foi liberado ao beneficiário. Isto é, desconta-se a quantia reservada para os tributos incidentes e demais valores já registrados — como a cessão parcial de crédito, penhora, depósitos de FGTS e honorários advocatícios contratuais. Portanto, qualquer uso anterior do precatório deve ser abatido na apuração do valor líquido disponível.

Após o beneficiário comunicar à Fazenda Pública devedora sobre a utilização total ou parcial do crédito, o tribunal deve registrar junto ao precatório o valor efetivamente utilizado pelo Poder Executivo, bem como a respectiva data. E, assim, encerrar a validade da CVLD utilizada total ou parcialmente.

Aliás, vale ressaltar que o crédito apresentado na CVLD poderá quitar, no máximo, o valor indicado na certidão. Os valores decorrentes da atualização monetária incidentes entre a data base da CVLD e a data da efetiva utilização do crédito, por sua vez, entram no pagamento dos valores remanescentes.

Cessionários

Caso o cessionário de precatório utilize-o na compensação tributária, é preciso registrar a cessão e, posteriormente, requerer a expedição da CVLD em seu nome. Se todo o valor líquido disponível for utilizado e, mesmo assim, houver saldo remanescente — referente às retenções legais na fonte, penhora, cessão, honorários contratuais ou contribuições para o FGTS – o presidente do tribunal providenciará os recolhimentos legais, bem como os pagamentos. Para isso, os recursos devem ser disponibilizados pela entidade federativa devedora, levando em consideração a ordem cronológica.

Por fim, após a quitação integral do precatório, será providenciada a sua baixa. 

E é assim que funciona a compensação tributária com precatório. É um tema denso e que exige aprofundamento para melhor compreensão, mas esperamos que este artigo tenha deixado seu conhecimento um pouco mais claro.

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